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群体事件的警示意义

2011-06-29 09:45:31来源:国家行政学院学报

      一、社会群体事件意味着什么?

  目前,公共舆论界对于“社会群体性事件”的称谓和性质有着不同的看法。有人认为,

  群体性事件的制造者不一定代表和反映民意,他们更多地代表和反映的是特殊群体的特殊利益;“群体性事件”从性质上说更接近于“刁民闹事”,政府在此问题上一味退让,只会助长社会不法行为。不过,也有另外相反的观点,认为“社会群体性事件”这一称谓掩盖了事件的本质,应该把事件定性为“维权事件”。还有人对社会群体事件作了进一步的分类,将之区分为社会维权事件、社会泄愤事件和社会冲突事件。

  从政治学角度看,社会抗议运动表明社会需求和制度供给之间存在明显落差。群体性事件(特别是所谓的“社会泄愤事件”)至少向我们显示了两点结论:一是普通民众心存积怨,这种怨恨可能是多种原因造成的,其中包括自身利益受到侵害,愿望不能得到满足,诉求不能得到表达,现实与愿景相差甚远等;二是民众的怨恨在既有的制度框架下得不到合理的回应或善意对待,既有的利益表达和利益实现的制度化途径的有效性受到怀疑。这两方面的因素促成了民众对政府的不满,而这种不满又带有传染性,酝酿形成比较普遍的对抗性社会心理。

  实际上,据笔者观察,上个世纪90年代中期以来,社会不满情绪就在逐渐滋长,但那时的社会不满主要体现为个别的“上访”事件。随着“上访”事件的增多,中央政府和各级地方政府加大力度,力求从根本上解决“上访”问题。但经过几年的努力,“上访”问题还没有解决,却又演化出了群体事件。这一事实说明:(1)解决“上访”的努力总体上看效果并不显著:“截访”不能解决问题,反而激化了矛盾;即使政府的努力解决了一些问题,但解决问题的速度和程度远远赶不上新的侵权案件增长的速度和程度。(2)变“上访”为群体性事件说明,正式的制度化渠道不被人们所信赖或重视。直白地说,如果司法系统是值得信赖的,那么,百姓一旦认为有冤屈,被逼无奈会去打官司;如果在他们眼里司法不公或司法无效,那他们就会被迫去“告御状”,走“上访”的途径;如果他们连“上访”也不抱希望,那就只能回家搞群体事件了。所以,如果说,早些年权益受到侵害的民众,还指望“上诉”或“上访”,那么,动辄突发群体性事件说明,民众对于诉诸法律程序和寄希望于“上访”来解决问题的信心大为降低。因此,群体事件频发是一种危险信号,在一定意义上说,它意味着政府信用和政府治理的深刻危机。

  二、为什么近年群体事件频发?

  根据政府以往惯例,确定群体性事件有四个方面的标准:(1)参与人数在五人以上,《信

  访条例》明文规定,五人以上视为“事件”;(2)行为不一定有共同目的,但必须有共同的指向;(3)行为在程序上缺乏法定依据;(4)行为结果对既有的财产秩序和管制秩序造成危害。依照上述标准,政府相关部门所统计的群体性事件在数量上呈现不断增长的趋势,有资料显示,在过去的十多年时间内,群体性事件增长了近十倍。

  那么,为什么最近十年这样的群体事件成倍增长?可以从浅层和深层两个方面来分析说明。首先,从浅层次上分析,它可能与经济社会变化速度有关。一直以来,各级政府官员不同程度地持有这样一种观念,这种观念由一系列看似合理的观点所支撑:(1)经济发展必然带来社会矛盾,在发展过程中有人不满(利益矛盾和冲突)是不可避免的;(2)只要经济搞上去了,其他问题都好办;(3)随着经济发展,这些问题总会慢慢得到化解;(4)而且,只有经济发展了,这些问题才能得到“彻底”解决。仔细分析,这样的观点值得推敲。也许,自然问题可能是这样,但涉及人的社会问题却未必如此。许多社会问题具有累积和放大效应,越拖越难以解决。更何况,如果不变更发展方式和方法,不改变管理方式,拖过了旧的问题,又会制造出新的麻烦。因此,改变方式和方法才是解决问题的根本。

  进一步分析,近年群体事件呈现愈演愈烈的态势可能与各地在上述观念支配之下所形成的急剧和超常的发展变化速度有关。过去,中央政府一直采取“锦标主义”的发展策略,鼓励地方“争做第一”。在这种策略的激励之下,每届地方政府在发展目标和速度上层层加码。前一届政府提出了目标,后一届政府要么“更高更快更强”,要么改弦更张,寻求新的发展思路,结果使发展中形成的旧的疮疤(失衡)还没有得到医治,又平添了新的创口。今天,在面对群体性事件进行反思的时候,“少折腾,适度地给社会以修养生息的机会”或许是对政府的最好忠告。

  其次,从深层次来看,它可能与“政府主导”的发展模式有关,或者准确地说,与“政府主导”愈益突出有关。政府主导被认为是中国式发展模式的重要特点。从中国的经验看,“政府主导”的确促成了经济的快速发展,但也潜伏了很多隐患,值得警觉和反思。

  政府主导被看成是中国模式的重要特色,而中国制度的特点更有助于推行“政府主导”的发展模式。最近十年的情况显示,政府的管理似乎越来越细微,所拥有的物质资源、组织资源日见增强,其操控社会的能力也越来越大。经济发展是政府主导的,基层和社区建设是政府主导的,文化体育事业是政府主导的,即使诸如民间组织的发展、地方文化宗教事务兴起之类的事情,也是政府主导的。一切都是政府主导,社会却处于被动员、被导演、被整治的状态。“政府主导”不断强化的势头,一方面造成政府能力越来越大,形成一种惯性和循环——“政府主导”越是促成经济繁荣,社会资源便越是掌控在政府手中;社会资源越是掌控在政府手中,经济繁荣便愈加依赖“政府主导”。另一方面,伴随着政府吸附资源的能力越来越强,涉入社会事务越来越深,管理的事务越来越广,全能主义倾向越来越严重,相应地,社会自理和自治的能力便越来越弱,社会和民众依赖政府的程度也越来越大,政府也便更可能成为矛盾焦点,成为民众发泄不满的对象。与此同时,随着利益分化的加剧,改革政策共识难度加大,相形之下,政府依然习惯于传统的行为模式,继续单方面(未经公共选择)地制造自以为是的“公共政策”,这使政府公信力受到破坏。而且,透过一次次典型的公共事件,民众积聚了对政府的不满,使政府常规管理失去公信力和约束力。

  此外,在“政府主导”的发展模式中,政府作为社会发展的“领跑者”,通过制定和执行各种规划、组织调动各种资源、设计和实施各种工程,引领社会不断地打破记录创设新高,这或许就是创造经济奇迹的中国模式的最大秘诀。但是,很多时候,政府作为“领跑者”跑得太快,以至于社会大众难以追赶,政府的目标太超前,远远超出百姓的实际需求。今天,反思群体事件的时候,能给政府的忠告就是:政府“领跑”固然不错,但是应当切记,政府的目标不应当超越百姓的需求和期盼太高。

  三、政府应该如何面对群体事件?

  群体事件是目前中国政府管理的一大难题。大量群体事件发生说明,社会大众心理倾向

  从相信制度化途径来解决问题到不抱希望后的情绪宣泄转变。面对民众的心理变化,政府管理部门理应转变态度,调整策略。但目前的案例显示,“消灭在萌芽状态”和事发后动用暴力机器大兵压境地“围堵”依然是地方政府对待群体事件的首选策略。撇开道义评价不说,单就管理绩效而言,这种策略也值得反思。

  “消灭在萌芽状态”和事后“围堵”策略所追求的目标是“无抗议事件发生”。在当下中国社会,实现“无抗议事件发生”这一目标显然不切实际。从理论上讲,有三种状态摆在政府面前:(1)“无抗议”;(2)“有组织的抗议”;(3)“无组织的抗议”。由于追求第一种状态很不现实,所以,政府理应在第二和第三种状态之间作选择。可以设问:在“有组织的抗议”和“无组织的抗议”之间,你更愿意面对哪一个?理性选择会指向前者,因为道理很简单:“有组织无纪律”要比“无组织无纪律”来得好,“有组织的抗议”要比“无组织的抗议”更易于管理。

  从目前政府处理群体事件的经验来看,“抓幕后黑手”、“拘捕带头闹事者”、“把组织者绳之以法”、“宣布组织非法”等做法不仅不利于形成制度化的利益表达渠道,而且也不利于形成“有组织的抗议”,反而会促成无组织的群体事件。打压民间组织的发展,抑制群众社团的成长,排斥非政府的社会组织活动,这些政策行为的结果是使社会处于低组织化或无组织水平。在这种状态下,社会成员的利益诉求既不能通过非政府组织得到合理释放,也无法有组织地面对政府并有序地输入到政府决策过程中。站在政府管理的立场上看,这种状况的好处是,民众难以组织起有计划的抗议行动,也难以产生强大的谈判对手;但是,它的坏处也显而易见,即,如果民怨积聚到一定程度,就很容易发生以打砸抢烧等暴力行为为特点的无组织的群体事件。如此检讨,说群体事件其实是政府一手造成的恐怕也不算为过。

  总之,对于当今的各级政府来说,应对群体事件之政策选择的出发点不应该是要不要容忍抗议行为,而应该是选择面对“有组织的抗议”还是“无组织的抗议”。既然理性选择的结果是宁愿面对“有组织的抗议”,那就要转变观念和态度,重新设定群体事件的管理目标和政策工具。在这方面,我们能给政府的忠告是:与其劳心费力地去“抓幕后黑手”、“将事件消灭在萌芽状态”,不如着力于制度供给,健全民众利益诉求的表达机制,为社会组织提供活动空间,使幕后“黑手”走到前台,走到谈判桌面上来。

  此外,经验表明,政治不服从和政治抗议事件虽然不能说是一种“正常”状态,但在现代社会也算是一种常见现象。民众游行示威并不是洪水猛兽,完全不必大惊小怪。让抗议“常态化”,让抗议治理“常规化”,这恐怕也是政府管理的战略目标,实现这一目标再次要求将“宪政”建设的改革任务提到日程上来。

  四、结论

  群体事件最终指向党政机关,需要党政部门进行自我反省。首先,“稳定压倒一切”的

  观念需要与时俱进。“稳定”、“改革”、“发展”应该被理解为政府工作的三个有机部分:稳定是条件,改革是动力,发展是目标;而且,“稳定”本该是一种动态的平衡。但自提出“稳定压倒一切”以来,“维稳”作为政府的重要任务,其权重越来越大,以至于“发展”服从于“稳定”,不再是目标本身,“求稳怕乱”的心理和苏联解体的恐惧症使一些“改革”步伐也日渐迟缓。今天,以“稳定”为借口侵犯民众合法权益、破坏社会规则的现象比比皆是。针对政府的“维稳”作为,许多人发出批评,“维稳成了一些地方政府的遮羞布,甚至成了一些地方官员滥用职权、徇私枉法的庇护伞”,甚至有学者提出,政府的“维稳”才是社会不稳的根源。高调“维稳”反衬社会不稳,政府基于“稳定压倒一切”的社会治理观念确实需要反思。

  “暴力抗法”实际上是“暴力执法”的反动。集中化的管理模式、军事化的管理思维,决定了政府在管理中喜欢制定“dead line”的倒计时式的管理目标和采取“军令状式”的、运动式“管制”的方式。这种思维和方式使“粗暴执法”甚至“暴力执法”成为常见现象。军警等暴力工具本来是管理的后盾,是最后才被提上日程的政策工具,但是,由于倒计时式的管理任务的紧迫性,使管理者倾向于较早动用这种本该最后启用的工具,因为这种工具看起来是最高效的。于是,由“执法大队”一类的准暴力工具所进行的“暴力执法”成为家常便饭。有了“暴力执法”,自然就会有“暴力抗法”的反应。所以,与倒计时式的运动式管理模式相伴随的往往是“粗暴执法”甚至“暴力执法”,而“粗暴执法”或“暴力执法”必然导致“暴力抗法”。因此,要避免群体事件,恐怕就要从改变管理理念和管理方式着手。

  政府不愿意面对有组织的抗议而打压民间组织的发展,如此作为的结果是社会的无组织或低组织化。在一个缺乏利益表达、利益聚集制度化和组织化的国度,一旦发生民众不满,很容易演变为无组织的暴乱。没有真正的工会组织,当然使工人难以形成集体抗议行为,但在工人无法忍受的情况下,也很容易产生市民暴动。这种道理在工会组织理论和实践中早已成为普通常识。

  群体性事件确实是观察中国社会的窗口,对它进行全面深刻的反思自然会引出许多不同的结论。不过,站在国家发展战略的高度去看,和谐社会、科学发展恐怕是反思群体性事件最相适宜的话题。此外,站在政府管理的角度看,最该引出的结论是:衡量一个政府是否称职,不应该看财政收入、GDP,而应该看民众的幸福感和满意度;民众的幸福感和满意度应该成为新发展观的核心概念,也应当成为新发展观下地方发展评估和官员政绩考核的核心指标。一项好的制度,一种好的管理,不仅要能增进人民所欲的东西,而且也要尽可能免除人民所不欲的东西。旨在实现GDP翻番、提升国力、最终改善民生的经济活动所追求的是第一种目标,而制度建设的目标其实就是保障人们少受不公正待遇,免受无知无能之虞。如果中国政府过去在第一个方面表现还算不错,那么,今后谋求可持续发展恐怕就得在第二个方面多下功夫了。

  立足长远的制度建设应该是化解社会矛盾、恢复政府公信力,进而避免无组织的社会群体事件的根本之道。在所有的制度供给中,独立有效的司法系统至关重要。司法(在财务、人事等方面)不独立,隶属于地方党政部门,其结果是司法机关听命于地方党政领导,难免沦落为地方官员“家丁”的局面。这样的体制造成司法“地方化”,使司法机构难以确立公正形象,使民众对司法普遍不信任。司法不力不仅削弱了司法机构维护公民权益、化解社会矛盾的功能,而且助长了“怨民”变“访民”为“暴民”的心理倾向。因此,改变司法机关隶属于地方的体制,可能是制度建设中司法改革起码的任务。

  社会管理“公共性”的缺失,“公共管理”制度供给不足,是不稳定的总根源。因此,政府决策和管理应该导入“公共选择过程”,要把本着“为民做主”和“替民做主”的思想来制定自以为是的“公共政策”转变为本着公平公正的原则打造一种让不同利益群体都能表达利益诉求的“公共平台”,在这个“公共平台”上,社会各方进行讨价还价(公共选择),在博弈中发现公共利益,制定公共政策,实现公共事务公共管理。

作者:燕继荣 责任编辑:叶芸
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